De oproep om fossiele subsidies af te schaffen klinkt steeds luider vanuit de maatschappij. Toch is het vanuit klimaatperspectief niet zo simpel als het wegdoen met alle regelingen die ten voordele van fossiele verbruikers komen. Daarom benaderen het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Centraal Planbureau (CPB) in een nieuwe studie het vraagstuk van fossiele subsidies anders: minder focus op fiscale voordelen en meer op vervuilers daadwerkelijk laten betalen voor klimaatschade.

Fossiele subsidies zijn het gesprek van de dag op klimaat- en energiegebied. De protestacties op de A12 in Den Haag door de demonstranten van Extinction Rebellion hebben het onderwerp bovenaan de agenda gezet. Steeds meer lijkt er een breed draagvlak te zijn om actie te ondernemen.

Het draagvlak voor het afschaffen van fossiele subsidies is ook de politiek niet ontgaan. Minister voor Klimaat en Energie Rob Jetten presenteerde op Prinsjesdag de resultaten van een berekening die hij had laten doen naar de omvang van deze regelingen, waarbij het ministerie uitkwam op een bedrag tussen de 39,7 en 46,4 miljard euro. Ook riep Jetten begin deze maand andere landen op een coalitie te bouwen om gezamenlijk maatregelen te nemen. Als slotstuk werd deze week een motie van GroenLinks, D66 en Partij van de Dieren aangenomen die het kabinet vraagt scenario’s voor het afbouwen van fossiele subsidies op te stellen.

Ondanks al het momentum zijn er ook tegengeluiden. Een groep topeconomen schreef voor ESB een artikel waarin ze stelden dat het Europese emissiehandelssysteem (ETS) de echte doorslag geeft voor vrijwel alle bedrijven waar de fossiele subsidie-discussie om draait. Minister van Economische Zaken en Klimaat Micky Adriaansens noemde het zomaar afschaffen van fossiele belastingvoordelen ‘dom beleid’. En CDA-lijsttrekker Henri Bontenbal is herhaaldelijk kritisch geweest over de manier waarop Extinction Rebellion bedragen berekend en beweringen doet over de omvang van fossiele subsidies in Nederland.

Het PBL en het CPB komen nu met een eigen rapport waarin ze hebben doorgerekend wat de omvang van de fossiele subsidies zijn en wat het klimaateffect van die regelingen is. Volgens de onderzoekers moet verlagen van fossiele subsidies niet een doel op zich zijn, maar moet er worden gekeken naar hoe verschillende regelingen bijdragen aan de energietransitie. De berekeningen van het PBL en het CPB nemen dan ook klimaatschade en uitstoot als vertrekpunt en baseren hun aanbevelingen voor beleid op hoe fossiele voordelen daar invloed op hebben.

Focus op klimaatschade in plaats van fossiel gebruik
Volgens het rapport richten de meeste berekeningen zich op de verschillende fiscale voordelen die bestaan voor (groot)verbruikers van fossiele brandstoffen. Hierbij gaat het dus niet om een letterlijke subsidie, maar met name om situaties waarin verbruikers van fossiele brandstoffen bijvoorbeeld geen of minder belasting hoeven te betalen over dat verbruik.

Dit noemt men in het rapport de ‘inventarisatiebenadering’. Hierbij wordt een referentietarief genomen en vervolgens vergeleken hoeveel er minder wordt betaald door verschillende regelingen die voor fossiele brandstoffen gelden. Berekeningen zoals die van Alman Metten voor Extinction Rebellion komen zo tot een bedrag dat de overheid aan belastinginkomsten ‘laat liggen’ – en waarmee ze het verbruik van fossiele brandstoffen dus steunen. Ook de eerdergenoemde berekening die het Ministerie van Financiën op Prinsjesdag presenteerde gebruikt deze benadering.

Hoewel de inventarisatiebenadering nuttig is, kan het volgens het PBL en het CPB ook tot verkeerde conclusies leiden. Het totaalbedrag hangt namelijk sterk samen met het tarief waar je de verlaagde tarieven mee vergelijkt: verlaag je bijvoorbeeld het toptarief voor aardgasverbruik, dan gaan de fossiele subsidies technisch gezien omlaag omdat belastingvrijstellingen relatief minder ‘korting’ opleveren.

13,7 miljard euro klimaatschade niet betaald door verbruikers
Om te bepalen welke regelingen vanuit klimaatperspectief het beste kunnen worden afgeschaft is het nuttiger om uit te gaan van het principe van ‘de vervuiler betaalt’. Dit doen het PBL en het CPB met de zogeheten ‘externekostenbenadering’, waarbij wordt berekend hoeveel verbruikers betalen in verhouding tot de klimaatschade die hun verbruik veroorzaakt.

Om deze benadering te kunnen hanteren moet de klimaatschade die met emissies gepaard gaat in geld kunnen worden uitgedrukt. De onderzoekers hanteren om een bedrag van 130 euro aan klimaatschade per ton CO2-uitstoot, een cijfer dat is berekend door het CE Delft. Als je als bedrijf minder betaalt voor een uitgestoten ton CO2, is er volgens de auteurs van het rapport dus sprake van subsidiëring. In die situatie draagt de overheid (of de maatschappij) immers de kosten voor de uitstoot van een bedrijf.

Met deze methode komt het rapport uit op een totaalbedrag van 13,7 miljard euro fossiele-energiesubsidies. In het onderstaande figuur is per sector te zien in hoeverre er sprake is van een ‘klimaatbeprijzingstekort’, ofwel fossiele subsidie.

Sommige sectoren, zoals de industrie en de transportsector, betalen aanzienlijk minder voor de uitstoot die ze creëren dan volgens deze benadering zou moeten. Andere sectoren, zoals de gebouwde omgeving en binnenlands verkeer, betalen juist relatief veel voor hun emissies. Het PBL merkt wel op dat het hier alleen om CO2-uitstoot gaat, en dat andere vormen van klimaatschade (luchtvervuiling, stikstof, congestie) niet zijn meegenomen in deze grafiek.

Welke regelingen afbouwen?
Hoewel de publieke discussie zich met name richt op de bedragen die de overheid aan fossiele subsidie zou verstrekken, is het volgens het PBL en het CPB dus belangrijk je hier niet op vast te staren.

Ze noemen als voorbeeld de belasting voor grootverbruikers van elektriciteit. Bij elektriciteit geldt momenteel dat je minder belasting betaalt naarmate je meer verbruikt – een vorm van fossiele subsidie, gezien elektriciteit nog voor een deel met fossiele brandstoffen wordt opgewekt. Maar omdat de elektrificatie van de industrie (de grootverbruikers) een belangrijke stap is in de energietransitie, zou het afschaffen van deze maatregel in strijd zijn met onze doelen.

De onderzoekers beschrijven het soort regelingen die wél zouden moeten worden afgebouwd (zie infographic): “Daar waar klimaatschade onvoldoende is beprijsd, identificeert de externekostenbenadering fossiele subsidies die aangepakt zouden kunnen worden. Dan komen bijvoorbeeld in omvang grote subsidies in beeld, zoals de vrijstelling van de inzet van fossiele-energiedragers bij de opwekking van elektriciteit en diverse vrijstellingen van het fossiele-energiegebruik in de industrie.”

Fossiele subsidies afschaffen: niet zo simpel
Zelfs als je fossiele subsidies perfect in kaart weet te brengen is het nog niet makkelijk om te zeggen welke regelingen precies een positieve bijdrage gaan leveren aan de energietransitie en welke niet.

Zo noemen de auteurs nog een aantal factoren die beslissingen complexer maken. Beleidsmakers moeten bijvoorbeeld rekening houden met de effecten van het ETS, en de mogelijkheid dat men dubbel moet betalen voor emissies. Ook hebben experts het in de context van het ETS vaak over het zogeheten ‘waterbedeffect’: Nederland beprijst uitstoot strenger, maar vanwege de constante hoeveelheid toegestane emissies in het ETS blijft de totale uitstoot uiteindelijk hetzelfde. De rechten worden simpelweg opgekocht door andere bedrijven, waardoor de klimaatimpact netto nul is.

“Al met al laat onze studie zien dat het afschaffen van fossiele-energiesubsidies slechts voor een beperkt aantal subsidies een no-brainer is”, schrijven de onderzoekers. “Afschaffing van geïnventariseerde fossiele subsidies blijkt niet in alle gevallen de energietransitie te helpen. Het is van belang om regelingen te toetsen aan het perspectief van adequate beprijzing van klimaatschade en andere externe schade.”